Union européenne, le temps des responsabilités

Cinquante ans après le premier traité portant sur les fonts baptismaux la Communauté européenne du charbon et de l’acier, les questions fondamentales sur les finalités de la construction européenne demeurent en discussion : confédération ou fédération ? Quelle légitimité pour l’Europe unie ? Faut-il un gouvernement indépendant des États ? En outre, l’Union européenne, sous la pression des bouleversements du système international, doit désormais exercer sur la scène mondiale une influence en rapport avec sa puissance économique.

Entretien avec Philippe Moreau Defarges, conseiller des Affaires étrangères,
chargé de mission auprès du directeur de l’Institut français des relations
internationales (Ifri)1.

À six mois de la fin prévue des négociations sur l’élargissement de l’Union européenne de quinze à environ vingt-cinq États, où en est l’Union ?

Philippe Moreau Defarges : L’Union européenne est à un tournant, elle traverse une phase de crise, car elle doit se réinventer cinquante ans après ses premiers balbutiements. À son crédit, citons deux grandes réalisations : le marché unique et la monnaie unique. Aujourd’hui, l’Union tente d’élaborer des démarches communes dans les domaines de l’immigration, de la politique étrangère et de la défense. La question se pose de savoir si ces acquis et ces perspectives n’appellent pas une révision des mécanismes institutionnels. C’est là une première métamorphose à accomplir. Par ailleurs, deuxième mutation, l’Union européenne est appelée à s’élargir à une dizaine d’États2. Leur faible niveau de développemement va impliquer une prise en charge, coûteuse mais nécessaire.Troisième changement : les relations avec les États-Unis. Construite sous leur protection, l’Union européenne va devoir apprendre à vivre non plus en assistée mais en unité autonome. Le lien qui unissait les deux rives de l’Atlantique, la menace soviétique, n’est plus, depuis la chute du mur de Berlin et l’effondrement de l’URSS. Les États-Unis n’ont plus comme objectif de contenir la Russie mais d’être le gardien de l’ordre mondial. Il revient à l’Europe d’adapter son système de défense à cette nouvelle donne.

Depuis la mise en place de l’euro, les États ont perdu l’instrument monétaire. Dans son rapport annuel sur les perspectives de la zone euro, la Commission rappelle la nécessité d’avoir des budgets en équilibre pour 2003 et 2004. Elle refuse tout « activisme budgétaire ». L’accord de Madrid du 20 juin 2002 élargit le contrôle commun aux dépenses publiques, aux baisses d’impôts et même aux réformes des systèmes de retraites. L’Europe monétaire n’appellet- elle pas une Europe budgétaire ?
P. M. D. : Rappelons que l’instauration de la monnaie unique, le 1er janvier 2002, a surpris par sa facilité. C’est une réussite... invisible. Les peuples des douze États impliqués (le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède restant hors de la zone euro) ont très bien accepté cette mutation. Cependant, il n’y a pas eu de débat d’ensemble sur les implications institutionnelles de l’euro. Ainsi, le pacte de stabilité et de croissance qui lie les États depuis 1997 leur impose une discipline budgétaire très stricte. En clair, les États participant à l’euro se sont coupé le bras monétaire et ont ligoté le bras budgétaire. D’où une question essentielle, qui n’a pas été posée : la zone euro n’a-t-elle pas besoin d’un instrument budgétaire capable d’accompagner les politiques économiques? L’euro est présenté comme un progrès « technique ». Or, depuis toujours, la monnaie est politique. Outre la transformation du budget européen surgissent au moins deux autres interrogations : l’euro requiert-il une forme de « gouvernement économique » européen ? Comment mieux faire exister la zone euro comme acteur dans les négociations financières et monétaires internationales ? Les États souhaiteraient que l’euro soit un progrès en soi, la seule implication institutionnelle majeure étant la création de la Banque centrale européenne. Or l’euro est un élément dans une dynamique globale, le développement de l’Union économique et monétaire.

L’Union européenne s’est-elle bien préparée à l’élargissement ?
P. M. D. : L’Union européenne a accepté la perspective d’élargissement vers l’est, elle ne peut aujourd’hui faire machine arrière. L’entrée de nouveaux pays est préparée dans la mesure où l’Union veille à ce que les États candidats soient juridiquement en phase avec le règles européennes (incorporation systématique de l’acquis communautaire dans leurs législations). Mais l’impréparation est financière : les Quinze
ne veulent pas procéder à une évaluation réaliste des besoins d’aides budgétaires de ces postulants et donc discuter sérieusement de la redistribution des crédits européens. Aujourd’hui, la négociation n’avance pas et la France traîne les pieds, soucieuse, surtout, de toucher le moins possible à la politique agricole commune.

Y a-t-il une limite géographique à l’élargissement ?
P. M. D. : Il est des États, comme l’Ukraine, la Biélorussie, la Russie ou la Turquie, dont l’intégration poserait d’énormes problèmes. En les accueillant, l’Union européenne modifierait radicalement son positionnement géopolitique : d’entité européenne, l’Union deviendrait eurasiatique, « euro-moyen-orientale ». De plus, certains de ces États pèsent très lourd, notamment par leur population ; ils déséquilibreraient une Union composée d’États petits ou moyens. Mais il n’y a pas de bonne ou de mauvaise frontière prédéterminée pour l’Union. Peut y entrer tout pays européen qui prouve sa capacité à en accepter les règles et qui adhère au projet d’Union européenne.

Comment rendre compatibles des perceptions différentes de la construction européenne ? L’exemple de l’exacerbation des égoïsmes nationaux est donné avec la politique agricole commune…
P. M. D. : La politique agricole commune a été très utile. Elle a permis la modernisation des agricultures européennes et notamment française, depuis les années soixante. Mais elle est aujourd’hui contestable pour plusieurs raisons : elle bénéficie surtout aux riches agriculteurs; elle absorbe près de la moitié du budget européen, pour seulement moins de 4 % de la population active ; elle monopolise des moyens financiers qui seraient plus utiles pour, par exemple, aider les pays de l’Est à entrer dans l’Union. Par ailleurs, l’une des priorités de l’Union européenne, espace d’échanges lié à d’autres espaces d’échanges, est la libéralisation organisée du commerce mondial. Le principe d’un nouveau cycle de négociations a été arrêté, à Doha (Qatar), par l’Organisation mondiale du commerce. Il est essentiel que l’Union, face à des États-Unis aux tentations unilatéralistes fortes (mesures protectionnistes pour l’acier et l’agriculture), confirme sa volonté d’ouverture, notamment par une réforme de la politique agricole commune mettant fin à l’exception agricole et en introduisant une approche écologique de l’exploitation de la terre.

La politique de la concurrence est l’un des domaines où la Communauté européenne compte. Or son grand patron, le commissaire italien Mario Monti, est aujourd’hui contesté pour sa raideur…
P. M. D. : Rappelons que, durant les dix dernières années, seulement dix-huit rapprochements sur deux mille ont été interdits. Longtemps légitime, la Commission traverse aujourd’hui une crise, car ses dernières décisions, peut-être maladroites, sont mal reçues (affaires Honeywell-General Electric, Legrand-Schneider…). La Commission, depuis sa naissance dans les années cinquante, cumule trois types de fonctions très différentes : proposition des grandes politiques ; exécution de ces politiques, une fois qu’elles ont obtenu le double accord du Conseil des ministres et du Parlement européen ; enfin contrôle de la concurrence. Il faut mettre fin à ce mélange des rôles et confier le contrôle de la concurrence à une autorité indépendante de régulation. L’approche retenue par la Commission, sous le professeur Monti, est critiquée comme trop étroite, traitant le marché unique européen comme une zone de concurrence isolée du reste du monde. D’où l’interdiction par la Commission de fusions peut-être trop manifestement dominantes dans l’espace européen mais bien petites à l’échelon mondial. Enfin, des débats sur le contrôle global de la concurrence se développent. L’Union européenne doit y faire entendre sa voix.

L’Union européenne n’a-t-elle pas besoin d’une politique industrielle, pour peser face à la puissance américaine et à la concurrence des pays émergents ?
P. M. D. : La politique industrielle ne peut plus être ce dispositif interventionniste, colbertiste, cet idéal français d’une France close mais évidemment au premier rang. L’Union européenne ne peut pas être prospère si elle n’accepte pas la compétition. Il faut à la fois libérer au maximum les énergies créatrices et améliorer les grands équipements (routes, trains à grande vitesse...), qui assurent que l’Union européenne n’est pas seulement un endroit pour se reposer mais un continent où il est facile et agréable de travailler (tout en profitant des autres plaisirs de l’existence).

« L’ensemble le plus peuplé après l’Inde et la Chine est en quête d’une unité qui, contrairement à ce que l’on dit, n’a jamais existé », a récemment déclaré Valéry Giscard d’Estaing, président de la Convention sur l’avenir de l’Europe. L’Union a-t-elle besoin d’un saut institutionnel ?
P. M. D. : La crise que traverse l’Union témoigne d’un besoin d’adaptation institutionnelle. L’union hérite de structures forgées dans les années cinquante pour six pays et périodiquement amendées (en 1974 avec le Conseil européen ; en 1979 avec l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct ; etc.). Elles sont devenues très complexes. De plus, l’élargissement de l’Union de quinze à vingt-cinq pays complique encore le système. Situation pour le moins paradoxale, l’Union a besoin de structures plus fortes au moment où elle accueille des États qui ont pour souci de protéger leur souveraineté. Que faire ? Dans un premier temps, les gouvernements et les peuples doivent reconnaître deux évidences : ils ne sont plus souverains, ils appartiennent à un ensemble qui les dépasse ; dans l’Union européenne, il y a désormais deux légitimités qui doivent vivre et travailler ensemble, celle des États et celle de l’Union. Ainsi, pour qu’une règle européenne soit adoptée, elle doit être votée dans les mêmes termes par le Conseil des ministres et le Parlement européen (procédure de codécision). Plusieurs questions se posent aujourd’hui. L’Europe doitelle être une fédération ou une confédération ? Quelles compétences répartir entre les différents niveaux (Europe, État, région, etc.) ? Quel système décisionnel ? Doit-on opter pour un gouvernement européen  intergouvernemental ou supranational ? Quel rôle attribuer au Parlement ?

Le processus communautaire est sans cesse tiraillé entre une dynamique intégratrice et la préoccupation de certains États (France, Royaume-Uni) de rester maîtres de cette dynamique et de conserver des compétences. Qu’en est-il de la philosophie gaullienne selon laquelle un État ne saurait se voir imposer une décision quand il s’agit d’intérêts très importants le concernant ?

Après la monnaie, doit-on « communautariser » la politique étrangère, la sécurité et la défense, attributs de la souveraineté des États ?
P. M. D. : « Communautariser » signifie que la politique concernée n’est plus le fait des États, puisqu’elle est transférée à l’entité européenne. Communautariser ou non relève d’une décision politique : les souverainistes y sont hostiles quand les fédéralistes la souhaitent. Ma conviction est que la communautarisation va s’étendre. Les États européens ne pèsent plus très lourd par euxmêmes. Le salut passe par l’équipe.

Le tandem franco-allemand, pierre angulaire de la construction européenne, traverse un moment difficile. Doit-il être conservé ?
P. M. D. : Le passé a montré que lorsque la  France et l’Allemagne marchent d’un même pas, la construction européenne progresse. Leur entente produit une capacité de proposition très forte. Reste que ces deux États, aussi puissants soient-ils, ne peuvent rien imposer, démocratie oblige !

L’Europe peut-elle faire rêver ?
P. M. D. : La construction européenne a contribué à la réalisation du plus intelligent des rêves : la paix par les échanges2. Depuis plus d’un demisiècle, jamais les Européens (au moins ceux de l’Ouest, qui ont échappé à la botte soviétique) n’ont vécu aussi bien. Devant elle, l’Union européenne a un immense projet, défi superbe pour plusieurs générations : faire de la périphérie de l’Union, des États baltes au Maroc, un espace de paix, de développement et de démocratie. Si les Européens ne se mobilisent pas pour cette tâche – qui doit justement vider de sa substance le « choc des civilisations » –, l’Europe ne sera qu’une forteresse médiocre, coupée de ces innombrables flux (de biens, d’hommes, d’idées) qui font la vie.

Propos recueillis par Jean Watin-Augouard
1) Les institutions européennes, par Philippe Moreaux Defarges,
Armand Colin, 5ème édition, 2001.
2) Chypre, Malte, Hongrie, Pologne, Slovaquie, Lituanie, Lettonie,
Estonie, République tchèque et Slovénie.

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Sans État fédéral, point de salut

L'Europe se délite. Attirés par les sirènes de l’économisme, ses peuples ont mis sous le boisseau volontarisme et courage politique. L’élargissement aux pays de l’Est risque de dissoudre l’Union dans une zone de libre-échange.

Entretien avec Jean-Luc Mathieu, conseiller maître à la Cour des comptes.

Dans le « Que sais-je » que vous venez de publier sur L’Union européenne1, vous écrivezt que « les ferments de la désunion sont à l’oeuvre depuis presque aussi longtemps que le levain de l’union en fermente la pâte ». Comment, dès lors, passer de quinze à vingt-cinq pays, sans risque d’implosion ?
Jean-Luc Mathieu : Dans mon livre, je déplore que l’Union européenne ne soit pas un État fédéral. À l’origine, le projet européen, celui porté sur les fonts baptismaux par Jean Monnet et Robert Schuman, était politique, fondé sur le concept de fédération européenne. Le charbon et l’aciern’étaient que des moyens pour parvenir à une fin : un État fédéral européen. Aujourd’hui, il n’y a ni politique de défense, ni politique économique et fiscale commune, et il n’y en aura jamais. L’Union européenne est condamnée à l’inexistence par ceux qui l’animent et qui ne veulent pas qu’elle existe en tant qu’État. Des réunions comme celles de Séville n’aboutissent à rien, puisqu’elles associent les ennemis de l’État fédéral et ceux qui ne veulent pas d’une Europepuissance. Le débat autour de l’approfondissement et de l’élargissement en témoigne : l’Union sera élargie avant d’avoir été approfondie, alors qu’il faudrait constituer un noyau dur avant d’accueillir les nouveaux pays. Il s’agirait de commencer par une coopération renforcée, entre les États qui le veulent, sur les thèmes suivants : la transformation de l’euro en une union politico-économique, la protection de l’environnement, la lutte contre la criminalité, le développement d’une politique commune d’asile et d’immigration, enfin et surtout la politique étrangère et de sécurité. Mais, depuis le début des années 90, la France est restée sourde aux propositions allemandes de constituer un tel noyau dur.

De quand date ce délitement ?
J.-L. M. : Depuis l’Europe des Six, le processus est graduel, lent et continu, avec des responsabilités multiformes. La France gaullienne a tenu très judicieusement à l’écart de la Communauté européenne la Grande-Bretagne, son ennemi principal. Dans le même temps, le nationalisme gaulliste a changé les règles de fonctionnement des prises de décision, au sein de la Communauté, en les rendant moins communautaires. Il a détruit, de l’intérieur, les ferments d’une construction européenne fédérale, pourtant inscrits dans le préambule de la CECA. Une fois le loup – la Grande-Bretagne – entré dans la bergerie, l’objectif d’une fédération a été totalement abandonné, sous l’influence aussi de nouveaux membres comme le Danemark et la Suède, hostiles au fédéralisme. Chaque transformation des traités s’est traduite par un élargissement des champs théoriques et une multiplication des interventions dans des domaines de plus en plus variés – culturel, sanitaire…–, mais sans que soit jamais renforcé le concept d’État. Les moyens sont devenus des fins. Les politiques à la carte ne font pas une
Europe-puissance. Il suffit que les États-Unis froncent les sourcils pour que l’Europe plie l’échine. Nous pouvons également ajouter, comme ferment de désunion, l’affaiblissement du sens de l’effort collectif et l’abaissement des fonctions de la puissance publique transcendant les intérêts gatégoriels. Conséquence : le projet européen dérive du politique vers les seuls objectifs matériels.

Lors des élections présidentielle et législatives françaises, l’Europe a été absente des débats. Comment réduire le « déficit démocratique » de l’Union européenne ? Comment mieux développer les liens entre les opinions publiques et la construction européenne ?
J.-L. M. : Aujourd’hui, plus de la moitié des textes qui nous régissent sont d’essence communautaire. Comment peut-on considérer que l’Union européenne nous est extérieure, quand nous sommes confrontés à un renversement géopolitique total ? Malheureusement, nous n’avons plus, en France, de porte-parole du fédéralisme européen. L’Europe est dans l’angle mort de tous les rétroviseurs. Depuis une vingtaine d’années, les discours obscurcissent les réalités et la « machine bruxelloise » est devenue très complexe. Personne ne rendra plus démocratique un système présenté comme une contrainte et un monstre technocratique froid. Dans presque tous les pays de l’Union, les forces politiques soulignent davantage les sacrifices que les peuples doivent supporter pour harmoniser les intérêts communautaires que les avantages attendus. De surcroît, les citoyens européens vivent dans des États dont certaines attributions ont été démantelées mais que l’Union n’a pas récupérées. Seuls les grands idéaux peuvent limiter les intérêts catégoriels et redonner le souffle qui manque.

Depuis le 1er juillet, le Danemark assure la présidence  de l’Union. Or ce pays n’a qu’un pied dans l’Union : il ne participe ni à l’euro, ni à l’Europe de la défense, ni à la coopération judiciaire, ni à la citoyenneté européenne ! Et ce n’est pas lui mais la Grèce, appelée à lui succéder, qui préside dès à présent l’eurogroupe ! Quelle peut être sa légitimité ?
J.-L. M : Dans un système qui comporte aussi bien des éléments inspirés des idées fédéralistes (Commission, Cour de justice, Banque centrale européenne et euro) que des idées souverainistes, la présidence du Danemark est malheureusement légitime ! Elle témoigne du délitement de l’Union européenne, devenue une union à la carte.

Qu’attendez-vous de la Convention sur l’avenir de l’Europe, présidée par Valéry Giscard d’Estaing ?
J.-L. M. : Son article, paru dans le Monde du 23 juillet dernier, intitulé « La dernière chance de l’Europe unie », résume bien la situation. Sans solution réaliste, nous nous acheminerons, comme il le prédit, « vers une organisation régionale des Nations unies ». Cette convention est hélas, par sa composition et par ses centres d’intérêt, extérieure à tout ce qui peut sensibiliser l’opinion publique : c’est en son sein que résident les freins. Elle risque donc d’accoucher d’une souris. Sans prospective, point de salut. Il faut sortir de l’Union européenne actuelle pour résoudre la crise, constituer un noyau dur pour aller plus loin, mais les « fédéralistes » ne sont pas en mesure, aujourd’hui, de se compter sur une telle idée.

Propos recueillis par Jean Watin-Augouard
1) L’Union européenne, «Que sais-je ? », PUF, 4e édition, 2002.

ILEC 337 - septembre 2002