La charte de l'environnement
Bulletin de l'Ilec n°358 - nov/déc 04

Une révolution tranquille
Appel à la prise de conscience, la Charte de l’environnement inaugure un vaste mouvement politique en s’inscrivant dans une tradition constitutionnelle ancienne, celle des droits fondamentaux qui ont successivement façonné la société française : la liberté individuelle et politique reconnue par la déclaration des droits de l’homme de 1789, le souci d’égalité conduisant à la déclaration des droits sociaux et économiques de 1946. Une révolution tranquille dans l’esprit du régime parlementaire.

Entretien avec Nathalie Kosciusko-Morizet, députée de l’Essonne, rapporteur du projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l’environnement

Quels sont l’esprit et les finalités de la Charte ?
Nathalie Kosciusko-Morizet : Face aux risques que court l’humanité, devant l’urgence d’agir pour préserver notre planète, il fallait un texte simple, clair, symbolique. La Charte de l’environnement est un appel à la prise de conscience. Loin d’apporter une solution définitive, intégrale et préfabriquée, elle inaugure un vaste mouvement politique et lance un défi juridique. De cette nouvelle étape, le législateur sera le maître d’œuvre. La Charte apporte une contribution considérable à l’affirmation de notre modèle de société, à son confortement, à son évolution. Et c’est peut-être une des missions essentielles d’un texte qui s’intègre dans notre bloc de constitutionnalité, la Charte a une haute valeur pédagogique. Ses dispositions ne prévoient aucune sanction. Elle entame un droit de la prévision et du partage.

Pourquoi le terme « Charte », rare dans la tradition constitutionnelle française, est-il employé ?
N. K-M : Ce terme est en effet rare dans la tradition constitutionnelle française, et nouveau dans notre tradition républicaine. Pourtant il s’inscrit dans un courant, historique, de contrats politiques. Il est intéressant de noter que la plupart des chartes édictées visent à limiter le pouvoir monarchique. On peut considérer que le terme de « charte » consacre et rappelle l’esprit du régime parlementaire, tout en édifiant une architecture de droits et de devoirs.
Ce point est fondamental. Cette notion est donc pleinement adéquate pour désigner un complément au pacte républicain, de valeur contractuelle, et prend toute sa place dans notre « bloc de constitutionnalité ».

Les amendements ont-ils modifié son esprit ?
N. K-M : Non, pas du tout. Ils ont permis de lever certaines inquiétudes, notamment celle qui donnerait au juge constitutionnel un large pouvoir d’interprétation du principe de précaution. L’amendement défendu par certains de mes collègues, à droite comme à gauche, et soutenu par le gouvernement, a clarifié cette question en intégrant la préservation de l’environnement dans le domaine législatif. Ainsi, tout en inscrivant dans la Constitution le principe de précaution, les parlementaires pourront définir par la loi l’application de ce principe dans les textes qui leur seront soumis. Ils auront donc le pouvoir d’appréciation de ce principe. En fait, au-delà de ce cas précis et exemplaire, on peut dire que les amendements n’ont pas modifié l’esprit de la Charte, ils l’ont affirmé.

Pourquoi intégrer la Charte dans le préambule de la Constitution ?
N. K-M : Intégrer la Charte dans le préambule de la Constitution, c’est hisser au plus degré de notre édifice juridique le droit de l’environnement. Il s’agit du troisième pilier de notre constitution, après la Déclaration de droits de l’homme et du citoyen de 1789, et la Déclaration des droits économiques et sociaux de 1946. C’est un signe politique très fort. En cela, ce texte à un caractère révolutionnaire, mais c’est une révolution tranquille.

Comment expliquer le cheminement politique et législatif très rapide de ce projet ?
N. K-M : La question de l’environnement n’est plus une question parmi d’autres. L’urgence nous impose d’agir. La rapidité de ce processus procède avant tout d’une volonté très forte du président de la République de voir consacré le droit à l’environnement. Dès lors que ce texte présente, comme il l’a affirmé, « un intérêt supérieur, qui s’imposera aux lois ordinaires », le cheminement est à la hauteur de l’enjeu.

Comment interpréter la notion de « devoirs » introduite par la Charte dans le droit constitutionnel ?
N. K-M : La notion de « devoirs », qui traverse la Charte, répond à une exigence contemporaine. Elle instaure les droits de l’homme de la troisième génération : après ses droits (1789 et 1946), le voilà face à ses devoirs. Ils incombent soit à chacun d’entre nous, soit aux entreprises, soit aux autorités chargées de définir les politiques publiques. Leur place prépondérante est une caractéristique importante. Constitutionnaliser l’environnement, c’est par excellence reconnaître un domaine de relations et d’interactions entre les composantes du milieu naturel, auquel l’homme appartient. C’est pourquoi la qualité de ce milieu est l’affaire de tous, et tous sont comptables de leurs comportements. À ce titre, la présente Charte est un texte de responsabilité, destiné à accompagner une prise de conscience et à encourager des politiques et des attitudes individuelles respectueuses de l’environnement. L’équilibre entre droits et devoirs, les relations de réciprocité qu’il suppose, lui confèrent un caractère contractuel. Le pacte républicain en sera renouvelé, autour des valeurs de solidarité et de fraternité. C’est bien cette attente de nos compatriotes qui s’est exprimée au cours des nombreux débats locaux sur le projet de Charte.

Comment s’articule cette charte par rapport au droit communautaire ? Comment appliquer le principe de précaution ? Y a-t-il des sanctions ?
N. K-M : La Communauté européenne s’est constituée autour d’un projet de développement économique dont la préservation et la mise en valeur de l’environnement étaient initialement absentes. C’est progressivement que des actions en la matière se sont développées, dans le cadre de directives et de programmes d’action, l’évolution étant fortement encouragée par la jurisprudence de la Cour de justice. Beaucoup de pays étrangers et la plupart de nos partenaires européens ont consacré la valeur constitutionnelle du droit à un environnement de qualité. La France, à cet égard, était en retard, alors qu’elle déploie des efforts inlassables pour défendre la cause de l’environnement sur la scène internationale. L’adoption d’une charte de l’environnement la place désormais en situation de précurseur, car aucun autre pays n’a élevé au niveau constitutionnel à la fois le droit à l’environnement et un ensemble de principes de base aussi élaboré. Je rappelle par ailleurs que le législateur français est contraint de prendre en compte les exigences d’environnement définies par le droit communautaire dérivé et par la jurisprudence européenne. Sur le principe de précaution, c’est le cœur de cette charte, pourtant il n’est pas nouveau et est appliqué depuis 1995. Certains craignent qu’il ne soit un frein à l’innovation. Au contraire, c’est un principe d’action. Il appelle à plus de recherche pour mieux évaluer les risques et y faire face.

Comment préparer le « marché » des émissions de gaz carbonique, tant que les Américains ne signent pas le protocole de Kyoto ?
N. K-M : Cette année a été également importante pour l’écologie en raison de la ratification par la Russie du protocole de Kyoto : provoquant l’entrée en vigueur de cet instrument, cette décision est une victoire remportée sur les « kyoto-sceptiques » qui, en France et ailleurs, mettaient en avant la fragilité de ce protocole rejeté par les Etats-Unis pour retarder le moment de l’effort. C’est aussi une invitation à agir et donc une promesse d’avenir. D’espoir également que cette grande puissance nous rejoigne dans le processus.

Propos recueillis par Jean Watin-Augouard

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Un texte ambitieux et raisonnable

« Le temps du monde fini commence ", pronostiquait Paul Valéry. L’avènement, au premier plan des préoccupations collectives, des inquiétudes environnementales lui ont donné raison. Mais la prise de conscience de l’existence de risques globaux a étendu d’autant le champ de l’incertitude.

Entretien avec Dominique Bourg*

Vous avez participé aux travaux de la commission Coppens sur la Charte de l’environnement. Quels sont les débats qui ont suscité le plus de controverses et ceux qui ont obtenu l’unanimité ?
Dominique Bourg : Les controverses ont porté sur trois points. Le statut du texte, tout d’abord. La Charte devait-elle avoir une valeur constitutionnelle, être intégrée dans une loi organique ou demeurer à l’échelon du statut déclaratif ? Pour ma part, j’étais partisan de sa constitutionnalisation et cette solution a été heureusement adoptée, malgré les réticences. Deuxième point de controverse : l’inscription dans la Constitution du principe de précaution, obtenue non sans de nombreux débats. Enfin, le statut des sciences et des techniques a opposé les « scientistes », pour lesquels le progrès des sciences et des techniques ne peut conduire qu’au bien-être général et à l’amélioration de la condition humaine, aux « environnementalistes » appelant au discernement, à la maîtrise et à la prudence. L’unanimité s’est très vite exprimée sur la notion de devoir, le rôle de l’éducation et la limitation au domaine de l’autorité publique du principe de précaution.

Quels sont les enjeux d’une telle réforme et l’intérêt d’une constitutionnalisation de principes généraux, au regard des législations nationales et communautaires ?
D. B. : Premier enjeu, souligné dans l’article 1 : chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (et non pas de « sa » santé, qui fut supprimé). C’est un droit subjectif nouveau et c’est un des points les plus forts de la Charte, exprimé de manière raisonnable, car évoquer « sa » santé ouvrait la porte aux délires subjectifs, alors que parler de « la » santé porte sur la santé publique, objectivable et vérifiable. L’Etat n’a pas à défendre les phantasmes des individus. Autre erreur évitée – on peut ici souligner la sagesse du Parlement dans ses amendements, tous fondés –, l’expression « qui favorise la santé » a été fort heureusement supprimée. Elle donnait à croire que l’environnement a une vertu thérapeutique, ce qui est absurde. Deuxième enjeu : l’article 5 reconnaît le principe de précaution sous une forme modérée, mais précise. Il avalise dans un texte constitutionnel tout le travail de la jurisprudence, notamment celle de la Cour de justice de la Communauté européenne. L’article distingue clairement l’évaluation et l’action. Je regrette cependant que le premier texte n’ait pas été maintenu, qui mentionnait « les programmes de recherche ». Le texte final se contente de parler d’ « évaluation », qui pourrait déboucher sur une simple évaluation administrative. La précaution signifie que nous sommes confrontés à un risque fondé sur des données scientifiques mais qui ne sont pas probantes. Il faut donc se donner les moyens de mieux le connaître. L’Etat se doit par ailleurs d’exercer un rôle de veille environnementale et sanitaire, comme il le fait déjà avec les agences. Troisième enjeu : l’article 4 introduit une responsabilité nouvelle, la « responsabilité écologique ».

Comment ont évolué les problèmes environnementaux et quels sont les risques nouveaux : les changements climatiques, le problème de l’eau, de la biodiversité ?
D. B. : Depuis le début des années 1980 est apparu le concept de risque global, qui affecte des systèmes dotés d’une grande inertie. Soit on anticipe, soit on se trouve confronté à des dommages vis-à-vis desquels on est impuissant sur une très longue durée. Deuxième caractéristique : nous avons des difficultés à identifier ces risques globaux, à les connaître et à formuler des solutions curatives. Aujourd’hui, nous savons seulement réduire la pollution à la source. L’érosion de la biodiversité concerne les « services écologiques », c’est-à-dire la régulation du climat, l’épuration de l’eau et de l’air, la régénération de la fertilité des sols, la pollinisation et la fourniture de ressources primaires pour l’agriculture et l’industrie, toutes choses qui ne sont pas substituables ou seulement à la marge. Il n’existe pas de palliatif technique. Troisième risque, aggravé par le changement climatique : la ressource d’eau douce, menacée par la raréfaction et la pollution. Enfin, il y a l’empoisonnement de l’écosystème mondial avec des macromolécules de synthèse non métabolisables (les effets du DDT sur la reproduction de certaines espèces animales, certains cancers en hausse de 100 % ou plus depuis vingt ans…). D’où l’importance des articles 1 et 5 de la Charte, le principe de précaution étant le seul instrument à notre disposition face à ces risques.

Comment justifier l’absence des termes « pollueur-payeur » dans l’article 4, qui limite la réparation du dommage à une simple « contribution » ? Pouvait-il être entendu comme donnant un droit à polluer ?
D. B. : Le « pollueur-payeur » n’est pas supprimé, puisqu’il figure dans le droit communautaire, y compris dans le projet de Constitution européenne. L’article 4 crée une responsabilité écologique qui va au-delà. Le principe polleur-payeur ne s’applique qu’aux dégradations des biens et des personnes, il ne touche pas l’environnement et les écosystèmes. L’article 4 est critiquable pour l’expression « contribuer à réparer ». « Veiller à réparer » eût été préférable. Peut-on cependant demander aux agriculteurs, par exemple, de supporter seuls l’effort correspondant à la dégradation de l’environnement depuis des décennies, quand c’est l’ensemble de la collectivité qui est responsable ?

Pourquoi le principe de précaution n’est-il pas strictement défini et est-il circonscrit aux autorités publiques ?
D. B. : Le libellé de l’article 5 ne donne pas de définition exclusive de ce principe. Ce serait une erreur.
Il renvoie à l’application d’un principe général de précaution, inscrit dans les traités de Maastricht et d’Amsterdam. Le principe de précaution est circonscrit aux autorités publiques pour deux raisons. C’est d’abord un principe très lourd à invoquer, et inséparable du volet recherche. Il est donc impossible pour un maire de le mettre en œuvre, et c’est difficile pour un conseil régional ! Sur la question du climat, la France, seule, ne peut mener des recherches pertinentes.
Le principe de précaution ne peut se réduire à une mesure d’interdiction. C’est avant tout un effort de connaissance, sans lequel il ne peut y avoir d’évaluation du risque, puis d’action fondée. Deuxième raison : le principe de précaution est aujourd’hui encore mal compris.

Est-il toujours légitime de déléguer le soin de prendre les décisions relatives à la chose publique, dès lors que, en matière d’environnement, chaque citoyen est partie prenante ?
D. B. : Une des conséquences les plus manifestes du développement durable et du souci environnemental est l’apparition des principes de participation et d’information, comme l’atteste la convention d’Aarhus. Le principe de délégation, conceptualisé notamment par Benjamin Constant, atteint ses limites : la démocratie qui ne serait que représentative est obsolète. La Charte reconnaît le principe de participation.

Comment distinguer le principe de précaution du principe de prévention ? Si le premier est pris dans un sens large, ne risque-t-il pas de conduire à des décisions déraisonnables ?
D. B. : Le principe de prévention s’applique quand le risque est connu, que l’on peut se fier à sa probabilité d’occurrence et que l’on peut établir le rapport coûts/avantages. Dans le cas de la précaution qui concerne un risque insuffisamment connu, tout repose sur la proportionnalité. Les mesures adoptées doivent être « proportionnées » à la qualité générale du risque : ainsi, dans le cas des CO2, on ne peut les interdire ; même chose dans le cas de l’usage des téléphones mobiles. Le principe de précaution ne débouche pas automatiquement sur l’interdiction. Les décisions prises doivent être « proportionnées » à la qualité du dossier scientifique. Il faut également « proportionner » les effets de l’action et ceux de l’inaction. Et toujours « proportionner » le principe et la rationalité économique, soit obtenir le maximum d’effets avec le minimum de moyens. Atteindre le risque zéro implique de mobiliser des moyens infinis, ce qui est contradictoire avec la proportionnalité. Enfin, il faut « proportionner » au niveau politiquement défini de qualité environnementale auquel on tient.

Présent dans la législation nationale comme dans le corpus juridique européen, le principe de précaution n’était-il pas déjà appliqué par le juge, le meilleur exemple étant l’interdiction, par un tribunal, des insecticides Regent et Gaucho ?
D. B. : Le principe de précaution figure déjà dans les traités de Maastricht et d’Amsterdam sans y être défini. Avec la Charte, il est mieux défini et se situe à un niveau plus élevé. La loi Barnier évoquait l’incertitude scientifique – ce qui peut se comprendre, puisque c’est une des conditions nécessaires à l’application du principe –, mais elle soulignait aussi l’incertitude technique, ce qui est absurde, puisqu’elle est partout. En second lieu, cette loi mentionnait « un coût économiquement acceptable », ce qui ne veut rien dire, si l’on prend comme exemple l’amiante : pour les industriels, le coût n’est pas acceptable, et pour le citoyen, il l’est encore moins.

Par ses articles 5 et 9, la Charte reconnaît à la recherche une responsabilité éminente. Les scientifiques ne sont-ils pas fréquemment en désaccord, et qui peut arbitrer ?
D. B. : La Charte devrait obliger les autorités publiques à organiser la recherche, afin qu’elle puisse mieux identifier, à l’amont, les risques. L’ensemble du texte redonne un poids important à la science dite éclairante, alors qu’aujourd’hui prévaut la science « agissante ». Il ne s’agit pas pour autant de supprimer celle-ci, puisque l’on ne pourrait lutter contre le changement climatique, par exemple, sans l’innovation technologique. Mais il ne faut pas oublier que la recherche fondamentale produit de la méconnaissance « circonscrite ». Il est des domaines pour lesquels nous n’aurons jamais la preuve que telle action ou tel ingrédient implique tel effet. Il faut parfois décider sans pouvoir prouver. Il n’y a pas de solution miracle.

Doit-on instituer, sur le modèle du Comité national d’éthique, une haute autorité scientifique de l’environnement ?
D. B. : Je le souhaite, car la presse écrit souvent n’importe quoi.

*professeur de philosophie, directeur du Centre de recherches et d’études interdisciplinaires sur le développement durable à l’université de technologie de Troyes, maître de conférences à l’IEP de Paris.

Propos recueillis par Jean Watin-Augouard

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Politique d’abord, par... précaution !

Inscrire la Charte de l’environnement dans le préambule de la Constitution a une valeur symbolique qui redonne à la France sa vocation universaliste. Il revient au politique de lui donner vie, et de définir le bon équilibre entre les enjeux environnementaux, économique et sociaux.

Entretien avec Robert Klapisch, président d’honneur de l’Association française pour l’évancement des sciences

Vous avez présidé le comité scientifique de la commission Coppens chargée d’établir une charte sur l’environnement. Comment votre mission a-t-elle été définie ?
Robert Klapisch : Le comité scientifique comprenait douze membres, et pour élargir sa portée, nous avons demandé à chacun d’eux de solliciter l’avis de trois experts sur quatre catégories de questions. En outre, nous avons travaillé en parfaite collaboration avec le comité juridique. Le travail de la commission s’est finalement déroulé de manière très consensuelle, malgré la diversité des opinions de ses membres et la divergence apparue à la fin des travaux sur le principe de précaution. Sur la base de notre rapport, le gouvernement a élaboré et déposé un projet de loi constitutionnelle. Les deux assemblés en ont débattu en y apportant des amendements judicieux. Le projet ayant été approuvé par les deux chambres dans les mêmes termes, il revient au président de la République de choisir la voie référendaire ou le vote du Congrès.

Quelles étaient les questions posées aux membres du Comité scientifique ?
R. K. : La première : comment apprécier les risques et comment agir selon le mode de la prévention ou celui de la précaution, alors que la confusion règne autour de ces deux modes ? En cas de risques avérés, les experts peuvent apporter des preuves fondées sur des analyses qui débouchent sur des normes. Connaître permet de quantifier. En revanche, le domaine de la précaution est celui de l’inconnu quant à la nature des risques. Il appelle des mesures conservatoires ou provisoires.
Deuxième catégorie de questions : quel rôle assigner à la recherche scientifique dans le domaine du développement durable ? On peut le résumer par trois termes : observer (c’est le rôle des naturalistes), expliquer (c’est l’apport des théories et des modèles qui vont plus loin que la simple observation), remédier (trouver des technologies qui pourront permettre de pallier les conséquences négatives pour l’environnement de la croissance économique et démographique).
Troisième catégorie de questions : l’avenir des ressources naturelles et de la biodiversité. Enfin, une question portait sur le rôle de l’éducation, pour que les citoyens prennent conscience des enjeux de l’environnement. J’avais pour objectif de recueillir des points de vue d’experts venant d’horizons divers. Un colloque a été organisé, en mars 2003, en liaison avec les juristes, pour exposer les enjeux.

Avez-vous observé des divergences profondes ?
R. K. : Les divergences ont porté par exemple sur le rôle de la science. Elle doit, pour certains se borner à être « éclairante » et se garder d’être « agissante ». Selon moi, elle doit être les deux. Elles ont également porté sur le principe de précaution. Grâce aux rapports de l’Assemblée et du Sénat, le débat s’est clarifié et des dérives ont été conjurées.

De la loi sur les déchets de 1975 à la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, on ne compte pas moins de trente-trois lois sur l’environnement…
R. K. : Je souscris à ce constat. Nathalie Kosiusko-Morizet, rapporteur du projet devant l’Assemblée nationale, a qualifié notre droit de l’environnement de « droit mille-feuilles ». L’inscrire dans la Constitution nous a conduits à ordonner nos réflexions en vue de le structurer, tout en élevant sa qualité dans la hiérarchie juridique. Rappelons que la loi Barnier, fondement du code de l’environnement et loi ordinaire, aurait pu être abrogée ou modifiée, parce que placée hiérarchiquement au-dessous des dispositions communautaires, en cas de contradiction avec elles. Inscrire des principes directeurs dans la Constitution donne un socle plus solide au droit de l’environnement. Faute de clarté, aussi bien dans les textes communautaires que dans les textes français, c’est la jurisprudence qui interprétait, par exemple, le principe de précaution. La Charte de l’environnement, inscrite dans la Constitution, donne des indications plus précises aux juges et conjure les excès et les dérives. Elle permet de mieux structurer le droit de l’environnement et comble les lacunes du droit communautaire.
Plusieurs options étaient possibles : modifier le préambule de la Constitution en renvoyant à une loi organique, proposer une charte de nature déclarative mais n’ayant pas force de loi devant les tribunaux, ou ajouter des articles à la Constitution. Si toutes ces options présentent des inconvénients, la solution retenue fut celle de modifier le préambule de la Constitution en introduisant une troisième catégorie de droits, liés à l’environnement, à côté des droits de l’homme (1789) et des droits sociaux (1946). Après un premier accueil réservé – il est le gardien du texte constitutionnel –, le président de la République a pleinement approuvé l’aspect symbolique de cette disposition. Il reste que la Charte, au même titre que les droits de l’homme et les droits sociaux, est une œuvre de longue haleine. Sa mise en œuvre reviendra au politique.

Partagez-vous les inquiétudes d’une partie de la communauté scientifique (Académie des sciences) sur les contraintes que ferait peser cette charte sur la liberté de recherche ? Nombre des inventions réalisées au cours des derniers siècles auraient-elles pu voir le jour sous l’empire de la Charte ?
R. K. : Nous vivons dans une culture qui refuse le risque, car notre société n’a pas appris à l’évaluer. Pasteur ne pourrait pas, comme en 1885, vacciner le jeune Joseph Meister contre la rage ! La Charte ne fait que refléter cet état d’esprit. Plus grave, les gens ne croient plus en la science, les jeunes préfèrent les écoles commerciales et se détournent des carrières scientifiques. Autrefois, en dépit de l’hostilité d’Arago, président de l’Académie des sciences, envers les chemins de fer, ce mode de transport s’est développé. Le progrès technique est ainsi pavé d’essais et d’erreurs. Nombre de dispositions introduites dans le droit du travail ont pour origine des accidents. Les secteurs de l’automobile et de l’aviation n’auraient pu connaître un tel développement sans les échecs, sources d’amélioration. L’énergie nucléaire participe de la même démarche : aux accidents majeurs et bien connus s’ajoutent de multiples incidents, répertoriés et analysés, qui font que l’on sait, aujourd’hui, ce qu’il faut faire et ne pas faire. Le progrès se construit sur le champ des erreurs.
Aujourd’hui, on réclame sans le dire le risque zéro. Il est urgent d’apprendre à évaluer les risques et à mettre en balance les avantages et les inconvénients. Exemple concret : selon une étude récente, les saumons d’élevage, plus gras que les saumons sauvages, auraient tendance à accumuler davantage de composés nocifs tels que les PCB. En conséquence, écrivent les auteurs de cette étude, leur consommation ne devrait pas dépasser un repas par mois, correspondant à une augmentation du risque de cancer de 1 pour 100 000. Pour un individu, cette probabilité correspond à une augmentation de risque négligeable. (Elle l’est moins si l’on considère l’effet sur toute une population.) Cette faible augmentation du risque doit tout de même être mise en balance avec la diminution beaucoup plus grande du risque cardio-vasculaire. On sait que les diététiciens préconisent de consommer du poisson, et en particulier du saumon, pour sa richesse en composés anticholestérols, dont les oméga 3, qui diminuent de 25 % le risque d’infarctus. Quel est alors le vrai risque ?
Le même raisonnement s’applique à la biodiversité. Que doit-on conserver, et faut-il tout conserver au risque de contraindre le développement ? C’est une question d’une grande acuité pour un pays comme le Brésil. La France d’il y a deux mille ans était couverte de forêts, donc riche d’une plus grande biodiversité. Pourrait-elle, avec les mêmes surfaces forestières, être la cinquième puissance mondiale et nourrir 60 millions d’habitants ? Nous devons trouver un équilibre entre la préservation de la diversité biologique et la productivité. Il revient au politique de définir cet équilibre.

Quelles sont les situations d’incertitude ? Le principe de précaution ne présente-t-il pas des difficultés, notamment pour l’évaluation de risques tels que le changement climatique ou la transgénèse des OGM ?
R. K. : L’exigence populaire que l’on affirme s’être manifestée en faveur du principe de précaution me surprend, car ce principe n’est généralement pas compris. On confond précaution et prévention. Affirmer que l’on ferme une autoroute au nom du principe de précaution, en raison du danger de chute de neige est erroné. Il existe deux catégories de risques. Les premiers sont des risques avérés – amiante, nucléaire, produits chimiques, tremblement de terre, tempête – et relèvent du domaine de la prévention. La précaution s’applique aux risques nouveaux, hypothétiques, suspectés sans être prouvés en l’état de la connaissance scientifique. Notre puissance à l’échelle de la planète transforme des risques jadis localisés en risques globaux et irréversibles, le principal étant le risque climatique. Nous ne savons pas mesurer la part de l’action humaine et celle de la nature, ni leurs responsabilités respectives dans le dérèglement climatique. Des présomptions sont néanmoins sérieuses. Si l’on n’agit pas aujourd’hui, il sera trop tard demain. Dans de telles circonstances, nous devons prendre des mesures conservatoires. Il est regrettable que, dans le texte définitif du projet de loi, notre recommandations en matière de recherche ait été abandonnée au profit d’une simple « évaluation des risques ».
Comment ce principe s’est-il imposé ? Dans les années 1970, le droit allemand introduit un Vorzeugprinzip, ce qui dans la langue de Goethe signifie « principe d’anticipation ». La traduction anglaise le transforme en precautionary principle, et les Français l’ont traduit ensuite par « principe de précaution ». Or l’anglais caution signifie « précaution ». « Précaution » signifie donc pré-précaution ! Au mot « principe », j’aurais préféré « démarche », car son introduction dans la Constitution lui donne une force qui peut dépasser l’intention originelle.Les débuts de l’application de ce principe concernaient des objectifs de politique internationale.
Au début des années 1970, un traité sur le droit de la mer a conduit la Communauté européenne à s’arroger le droit, dans une négociation internationale, à titre provisoire, de prendre de mesures conservatoires même si des dangers ne peuvent encore être prouvés. On est passé ensuite très vite du « pouvoir invoquer le principe de précaution » au « devoir invoquer », ouvrant ainsi la voie aux multiples recours d’associations de consommateurs. Le ver est dans le fruit !

Qui peut décider des cas d’application légitime du principe de précaution et de ses modalités ?
R. K. : Un débat a opposé ceux qui souhaitaient que ce principe s’applique à toute personne et ceux qui privilégiaient les autorités publiques. La seconde solution a été retenue, car qui peut diligenter des recherches si ce n’est l’Etat ? Quel dirigeant de PME ou quel maire peut engager des travaux de recherche ? Il restait à définir ce que l’on entend par autorités publiques. La précision « dans le champ de leur compétence » introduite par l’Assemblée nationale est essentielle. Seul l’Etat est en mesure de légiférer, par exemple en matière de plantations d’OGM.
Il existe deux cas légitimes pour déclencher le principe de précaution : un modèle scientifique permet de suspecter qu’un effet peut survenir (par exemple le changement climatique et la transgénèse des OGM vers des espèces indigènes situées au voisinage). Le deuxième cas est celui où, même en l’absence de théorie, des constatations empiriques indiquent l’existence d’un danger. C’est le cas de l’épizootie de la vache folle, l’ESB, qui n’avait pas encore de théorie (la science affirmant qu’une barrière protégeait l’homme de l’animal), mais suffisamment de constatations épidémiologiques.
En revanche il est des cas non légitimes, car il n’y a ni théorie ni évidence expérimentale : concernant le danger alimentaire des OGM ou celui des téléphones portables, force est de constater que le dossier est vide. Sur fond de rumeurs, le principe de précaution se transforme en principe d’interdiction.
Quant à l’application, la modification de l’article 34 de la Constitution (qui définit le domaine d’application de la loi) a rétabli la possibilité pour les députés de faire une loi car jusqu’alors l’environnement ne faisait pas partie du domaine d’application. De cette façon, le Parlement n’est nullement court-circuité par le juge, puisque la modification de l’article 34 précise que la protection de l’environnement est du domaine de la loi.

Considérez-vous que le progrès menace la pérennité de la planète, ce qui conduirait à prôner la croissance zéro ? Est-il possible de concilier développement économique et protection de l’environnement ?
R. K. : Prôner la croissance zéro n’est pas réaliste. Nous vivons, nous Européens, dans l’illusion que nous sommes seuls au monde, quand des pays comme l’Inde et la Chine s’éveillent à la croissance et au développement. De bonnes âmes suggèrent de rouler à bicyclette ! Cela n’a aucun sens. Mais on peut innover, avec des voitures propres, sans préconiser une croissance zéro. L’abstention n’est pas bonne conseillère.

Ne craignez-vous pas une « judiciarisation » excessive de la vie politique ?
R. K. : On peut le craindre, mais la Charte met de l’ordre là où la jurisprudence primait. Dans le domaine de la santé, l’Assemblée a apporté un amendement qui va dans le bon sens, en précisant que l’environnement doit être « respectueux de » la santé et non pas, pour une personne physique, « favorable à sa santé », ce qui ouvrait une créance vis-à-vis de l’État. Il demeure que les textes européens, dont l’annexe IV du traité de Nice, définissent le principe de précaution comme s’appliquant à l’environnement et à la santé. Des recours sont possibles, puisque le mot « principe » est maintenant partie intégrante de la Constitution.

L’article 9 prévoit que la recherche et l’innovation doivent apporter leur concours à la protection de l’environnement. Comment concilier ce rôle avec la liberté des chercheurs ?
R. K. : Les progrès en matière de protection de l’environnement ne pourront s’obtenir que par une contribution importante de la recherche et de l’innovation. Le devoir de recherche figure dans l’article 9, mais cela ne signifie pas censure, comme l’atteste le rapport du Sénat, qui précise que le terme « devoir » a, dans la tradition juridique française, une valeur indicative, alors que l’expression « la recherche amène son concours » a une valeur impérative.

N’y a-t-il pas contradiction entre le caractère pérenne du texte constitutionnel et le caractère évolutif des connaissances et de la perception des problèmes environnementaux ?
R. K. : Avant la Charte, la loi Barnier n’évoquait pas les phénomènes globaux. Elle est donc devenue vite caduque. Aussi avons-nous privilégié la valeur symbolique de la protection de l’environnement. Il revient aux parlementaires de proposer des lois en évaluant les risques à leur juste valeur, sans céder à la panique.

Propos recueillis par Jean Watin-Augouard